普通行政執(zhí)法學(xué)

　　全面依法治國需要加強(qiáng)行政執(zhí)法研究，加快形成行政執(zhí)法理論知識體系。行政執(zhí)法工作做不好，就難以實(shí)現(xiàn)法治國家的宏偉目標(biāo)，沒有行政執(zhí)法理論知識體系，就難以做好行政執(zhí)法工作。理論上不清楚，實(shí)踐中就要犯糊涂，甚至犯錯(cuò)誤。不懂行政執(zhí)法，難言懂立法，難以對行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，更不用說去行政執(zhí)法了。懂行政執(zhí)法是開展行政法治、政府法制及相關(guān)工作的前提，更是去行政執(zhí)法必須具備的基礎(chǔ)。本書的任務(wù)就是正式提出行政執(zhí)法學(xué)在作者之前的《行政執(zhí)法重點(diǎn)實(shí)物業(yè)務(wù)工作》一書中已經(jīng)初步論及行政執(zhí)法學(xué)問題。，系統(tǒng)性對行政執(zhí)法活動進(jìn)行偏重于實(shí)踐的理論認(rèn)識研究，力爭將行政執(zhí)法基本理論知識體系化，為行政執(zhí)法學(xué)的形成做初步嘗試，以便更加有力、有效的指導(dǎo)行政執(zhí)法實(shí)踐。對行政法學(xué)而言，就是為行政法學(xué)提供一個(gè)本體論即要素論，一個(gè)方法論即活動論。一門獨(dú)立的科學(xué)與其它科學(xué)的主要區(qū)分在于研究對象或研究方法。對行政執(zhí)法學(xué)來說兩者都有，但主要以研究對象作為區(qū)分要素。行政執(zhí)法學(xué)以行政執(zhí)法現(xiàn)象為中心事物，從行政執(zhí)法本身出發(fā)，其研究對象是行政執(zhí)法活動。行政執(zhí)法活動包括要素、結(jié)構(gòu)和形式三個(gè)方面，行政法學(xué)在行政執(zhí)法研究層面主要研究行政執(zhí)法的結(jié)構(gòu)和形式（程序和行為），與行政法學(xué)不同，行政執(zhí)法學(xué)主要側(cè)重于行政執(zhí)法活動的要素研究以及行政執(zhí)法技術(shù)化問題，特別是從行政執(zhí)法實(shí)際和法規(guī)范所規(guī)定的職責(zé)職權(quán)行使條件角度闡發(fā)行政執(zhí)法。在研究方法上，行政執(zhí)法學(xué)的根本研究方法是從法規(guī)范到法理論再到法事實(shí)，與行政法學(xué)從法理論到法規(guī)范再到法事實(shí)不盡相同，此外還有些具體的研究方法。這些問題在本書導(dǎo)論中討論。從行政執(zhí)法本位出發(fā)去研究行政執(zhí)法，就必須確定其本質(zhì)屬性，行政執(zhí)法的本質(zhì)屬性使行政執(zhí)法理論知識系統(tǒng)化、體系化成為可能。行政執(zhí)法活動的思想基礎(chǔ)是行政執(zhí)法思維問題，這是一個(gè)前提，是在本書中作為*節(jié)討論的內(nèi)容。在實(shí)踐中總體把握行政執(zhí)法需要依靠從行政執(zhí)法本質(zhì)屬性推演出的行政執(zhí)法原則。行政執(zhí)法活動的要素是行政執(zhí)法的基本問題，也是當(dāng)前行政法研究方面主要缺失的內(nèi)容。如果一種活動我們無法清楚認(rèn)識其要素就無法開展，尤其是規(guī)定性強(qiáng)的活動，行政執(zhí)法要素在行政執(zhí)法學(xué)和行政執(zhí)法活動中居于基礎(chǔ)和核心的地位。對于行政執(zhí)法要素的確定，必定涉及行政執(zhí)法事物哲學(xué)意義上的分析。行政執(zhí)法活動的另一個(gè)基本問題是現(xiàn)實(shí)實(shí)現(xiàn)路徑。本書認(rèn)為，從*范圍、*好實(shí)效、*普遍意義上實(shí)現(xiàn)行政法律規(guī)范，需要借助行政執(zhí)法技術(shù)，也即要將行政執(zhí)法過程視為一個(gè)技術(shù)性過程。我們只有在先通過行政執(zhí)法技術(shù)在大面上取得法律實(shí)施好的效果基礎(chǔ)上才宜更加突出行政執(zhí)法的“人性化”問題。行政執(zhí)法技術(shù)不否定行政執(zhí)法人性化，其可以是實(shí)現(xiàn)“人性化”執(zhí)法的載體。為了糾正行政執(zhí)法過度技術(shù)化的傾向，必須強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法倫理。這些問題作為前幾節(jié)問題予以討論。本書用大量篇幅討論了行政執(zhí)法要素及其必要關(guān)系，即組織、依據(jù)、根據(jù)、證據(jù)、決定要素和理由關(guān)系。要素問題均屬于靜態(tài)意義，關(guān)系問題在靜態(tài)意義上就是結(jié)構(gòu)，我們只有深刻認(rèn)識行政執(zhí)法要素及其必要關(guān)系才能夠深刻認(rèn)識作為行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)的行政執(zhí)法程序和作為行政執(zhí)法形式的行政執(zhí)法行為。行政執(zhí)法所涉及的行政程序和行政行為在本書中只做有限討論，它們屬于行政法學(xué)的傳統(tǒng)研究內(nèi)容，也是行政執(zhí)法技術(shù)化的對象。行政執(zhí)法成立與有效是行政執(zhí)法的關(guān)鍵問題，單獨(dú)列為一節(jié)。此外重要且專屬于行政執(zhí)法的問題就是關(guān)于行政執(zhí)法案件、文書、管理、環(huán)境和改革的問題，這些問題都在相關(guān)節(jié)中作了討論。這本書不想寫的太長太深，有兩個(gè)原因，一則是本書主要是給行政執(zhí)法人員以及行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督、管理人員讀的，他們大多很忙，其中愛讀專業(yè)書者也不過十之二三，加之受一些浮躁和官本位等等不好的行政氛圍的影響，熱愛學(xué)習(xí)專業(yè)知識的氛圍未必很濃厚，如果所學(xué)知識的難度太高就更不易于取得好的效果。因此，本書定位在基礎(chǔ)理論的層次上，故為“普通”行政執(zhí)法學(xué)?；局R是重要的，是我們成就任何較復(fù)雜事業(yè)的出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)，所謂“基礎(chǔ)不牢、地動山搖”。二則這本書也面向行政執(zhí)法和行政法研究人員，作為一門科學(xué)的提出，*部行政執(zhí)法學(xué)，一開始先研究討論主要的問題，從基本問題入手比較有利于行政執(zhí)法學(xué)的發(fā)展，能夠留下思考的余地，有利于更高水平的行政執(zhí)法研究者施展才華。行政執(zhí)法活動要素，以行政法視角，基本等同于行政法活動要素，行政法活動要素?zé)o論是理論上還是實(shí)踐上都不可或缺，其作為行政法活動的基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)予以明確、體系化，并放在行政法和行政法學(xué)突出的位置。寫作風(fēng)格上，盡量不寫成教科書的模式，更注重實(shí)質(zhì)意義的理解，盡量符合大眾閱讀習(xí)慣。同時(shí)，基于實(shí)踐需要和相關(guān)理論的豐富程度對不同問題作了詳略安排，對學(xué)界和實(shí)務(wù)界討論較多和明顯的問題予以簡要討論，閱讀時(shí)可參考相關(guān)著作文章和規(guī)定。我國行政法學(xué)大家姜明安教授在百忙之中專門抽出時(shí)間指導(dǎo)、審定了全書并欣然作序。在審定本書期間，姜明安老師正在緊張修訂《行政法》專著第四版，已由北京大學(xué)出版社于2017年6月出版，這是我國行政法領(lǐng)域一部重要著作，是深入學(xué)習(xí)研究行政法的必讀書。姜明安教授將全部精力奉獻(xiàn)給我國行政法學(xué)和行政法治事業(yè)，矢志不渝，思想深邃，提攜后學(xué)，令我深感鼓舞、敬仰，盡管通過學(xué)習(xí)姜明安老師的著作文章和書信交流深受教益，但尚未有機(jī)會在老師身邊聆聽教誨仍是一件憾事。這本書從某種意義上也是對姜明安教授關(guān)于行政執(zhí)法研究的傳承，我想這是對姜明安老師無私關(guān)心、關(guān)懷我的*好報(bào)答。此外，國家行政學(xué)院李勇研究員，西北政法大學(xué)姬亞平教授也為本書的完善提出了寶貴意見。2015年《行政執(zhí)法重點(diǎn)實(shí)務(wù)業(yè)務(wù)工作》的創(chuàng)作完成后，陜西省分管政府法制的張道宏副省長專門抽出時(shí)間，當(dāng)面詢問創(chuàng)作過程和工作生活情況，充分體現(xiàn)了對政府法治和行政執(zhí)法研究工作以及政府法治人員的重視和關(guān)懷，深表感謝。本書創(chuàng)作過程中，中國法制出版社江凌社長、國務(wù)院法制辦公室趙振華司長和謝莉處長，陜西省政府法制辦王占峰主任，閆三選、趙衛(wèi)軍副主任、洪漢平副巡視員，一如既往給予了支持，經(jīng)常過問創(chuàng)作情況，提供了較好的創(chuàng)作、出版條件，以及應(yīng)用層面的指點(diǎn)。陜西省政府法制辦原副主任鄭仲（現(xiàn)陜西省委巡視組組長）、副主任姚會芳為人正直，博學(xué)多識，多年來給了我很大幫助。柞水縣原縣長王山穩(wěn)（現(xiàn)陜西省紀(jì)委駐省政府辦公廳紀(jì)檢組長）、原常務(wù)副縣長李選良（現(xiàn)商洛市人大副主任）對我的工作和研究影響深刻。對本書有貢獻(xiàn)的其他人員另頁致謝。謝莉處長幾年前曾對我說，“法制系統(tǒng)就缺乏你這樣的人才”，這當(dāng)然只是一句鼓勵(lì)的話，我個(gè)人是否是人才不重要，重要的是，如何從“缺乏”到“充足”？我認(rèn)為以問題為導(dǎo)向，想辦法讓更多的法治人員、行政執(zhí)法人員和其他有關(guān)人員熱衷于思考研究工作問題，有點(diǎn)事業(yè)心，多注重事功，少注重權(quán)位，結(jié)合實(shí)踐從理論研究這個(gè)*薄弱、*艱難、*重要的工作入手，在更高水平、更長時(shí)間和更大范圍上為行政法治事業(yè)做些事情，畢竟人多力量大，這才是*有意義的。而于我個(gè)人而言，在研究和實(shí)踐兩個(gè)方面也只能盡自己*努力了，這也是我在繁忙行政工作之余克服種種困難夜以繼日執(zhí)著于此的原因吧！如果說法律是理性發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)的理性，基于政府法治工作的地位和作用，法治人既應(yīng)有以理論為表現(xiàn)的理性優(yōu)勢，也應(yīng)有經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢，但從另一角度說，法治人的理性與經(jīng)驗(yàn)都不足，在有些方面甚至還很欠缺。因此，法治人必須注重學(xué)習(xí)，敬畏知識，謙虛謹(jǐn)慎。盡管這本書是我多年面向政府法治工作實(shí)踐思考研究，以解決行政執(zhí)法問題為主要目的的理論成果，而我也視學(xué)習(xí)為生活，但鑒于自己學(xué)力不足、在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行理論研究的困難和從事法治工作的局限，錯(cuò)誤疏漏難免、敬請批評指正就不是一句套話了。

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